近几年，受全球气候变暖、经济结构调整和社会各种不安定因素影响，我国自然灾害和社会公共突发事件频频发生, 且有继续上涨发展之势。据国家统计数据显示：2013年仅各类自然灾害已造成38818.7万人受灾，1851人死亡，433人失踪，1215万人转移安置，直接经济损失高达5808.4亿，约占GDP的5-6%。其它各种突发事故每年增长幅度也在6%左右，上海外滩发生的严重踩踏事件、深圳开发新区惨遭泥石流掩埋事件触目惊心，重大事故频发严重制约了我国经济社会的发展。尤其是最近法国发生的恐怖主义枪击血案，引发了世界性恐慌，中国人质惨遭恐怖势力杀害，也给我国提出了新形势下防恐反恐的新课题。如何遏制突发事件总量上升，维护社会稳定和国家安全，全面提升政府应急管理能力，已成为当前党和政府关注的重点问题。

    适应新形势需要，针对我国城市应急管理实际，就如何做好突发事件的预防和应对工作，全面提升政府应急管理能力提出以下建议：

    一、居安思危、转变观念，强化全民应急危机意识。 

    “重经济工作、轻应急管理”的思想倾向，是现今个别领导干部存在的问题。做好应急工作的责任心、紧迫感不强，应急工作“说起来重要，做起来不重要，忙起来不要”，没有把预防应对突发事件当做一项系统性、保障性和经常性的工作来抓。这是应急管理领域存在的重大思想隐患。

    一要加强应急形势宣传教育。各级政府要把应急形势宣传教育摆上重要日程并做出总体安排部署，组织部门要把应急形势宣传教育作为必修课纳入各级领导干部培训计划大纲，应急主管部门要抓好全社会的应急宣传教育工作，加强与相关部门和新闻媒体的协同合作，不断丰富创新宣传教育形式，做到层层贯彻落实、抓紧抓好，在全社会形成应急危机教育的浓厚氛围。二要引导领导干部转变观念。要通过全国特大、重大突发事件给国家和人民生命财产带来巨大损失的典型案例和统计数据，引导各级领导干部充分认识思想麻痹、松于管理、延时治理和“重经济工作、轻应急管理”错误思想倾向的严重危害，牢固树立抓应急管理工作也是抓“GDP”的新理念，视国家和人民生命财产重于泰山，切实增强应急管理责任意识、危机意识。三要强化全民防恐危机意识。随着世界反恐联盟的形成和多国打击恐怖主义行动的深入，会刺激恐怖势力将破坏目标从欧美扩大到亚洲甚至中国，对此，要未雨绸缪、超前防范，做好应对的思想和物质准备。有关部门要在社会公共场所利用宣传栏、电子屏幕等多种形式广泛宣传应对各类突发事件专业知识，让广大群众学会在危机状态下能自救、互救。

    二、夯实基础、预防为主，加强应急管理体制机制建设。

    按照中央“预防为主”应对突发事件的原则要求，应坚持预防与应急相结合，把应对突发事件的预防工作放在首位。预防工作的基础是建立完善应急管理的体制机制。

    （一）加强城市应急管理领导机构建设。目前各地初步形成了以政府为领导、有关部门参加和各级政府各负其责、社会组织和人民群众参与的应急管理体制。2003年非典之后，国家成立了“应急办”，之后各省市相应成立了应急管理委员会及应急管理办公室，形成了自上而下的应急组织体系。但市级应急办作为应急办事机构在运行过程中存在一些问题：行政级别较低，不利于工作协调指导；办公室人员编制较少，承载应急管理任务力量明显不足；应急办实际主要承担应急值守、信息报送和综合协调职能，没有在法律法规上明确其指挥协调职责和权限。因而在应对处置突发事件过程中时常出现沟通不畅、协调不力、调动不了、指挥受阻等问题。一旦发生特重大事故，容易丧失最佳处置时机，给国家和人民生命财产造成不可估量的损失。因此，在法规上明确应急办协调指挥职能权限，提高应急办行政级别，适当扩大机构人员编制，保持主管领导相对稳定，全面提高应急办协调指挥能力，迫在眉睫，势在必行。

    （二）强化完善城市应急管理联动指挥机制。针对应急主管部门在应对处置突发事件中遇到的沟通不畅、协调不顺、调动不了、指挥不力、应急联动效率不高等突出问题，为打破“条块分割、各自为战”的应急管理格局，实现信息资源的高度共享和深度应用，提高政府统一指挥、整体应对、协同作战的应对处置效率，形成政府统一指挥、社会共同参与、各部门协调运转的应急联动管理机制,建议组建成立在市级应急委员会统一领导下的城市应急联动指挥中心。

    应相应提高指挥中心的行政级别，下设指挥调度、应急处置、信息综合、联动管理、技术保障等职能部门，工作人员由公安、安监、城管、人防、民政、交通、卫生、教育、环保、气象、水务、供电、供排水、燃气、等单位派员进驻组成，各区、县（市）政府均参与联动。该机构应设在公安机关办公楼，办公楼设置联动指挥大厅，厅内设置突发事件实时监测大型电子显示屏和其它监控指挥设备，设置政府各部门、各区、县（市）应急信息联络办公窗口。公安机关具有健全的软硬件设备齐全的网络基础设施，无需重复投入大量资源，可以大幅降低组建中心的物质成本。市级应急联动指挥中心承担以下工作职责：一是整合110、119、120等各类报警电话和市长热线、城管热线等各类社会服务电话，受理全市范围内报警和突发事件信息；二是对于中小型突发事件，直接组织、协调、调度、指挥有关单位开展应急联动处置；三是对于重、特大突发事件进行先期应急处置，并协助同级政府组织实施紧急处置。 

    （三）强化完善应急日常管理机制。各地应急管理存在应对突发事件反应迟钝、预案老化、演练不实、信息不畅、管理松弛、制度缺失等突出问题，针对这些问题，应急主管部门要集中时间、集中力量进行整改，争取在较短时间内形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急日常管理机制。

    一是强化完善法制化规范化应急管理机制。近几年，各地相应出台了《突发事件应急预案管理办法》、《突发事件应急处置工作指导意见》等一系列地方应急管理专项规定，均由市级应急主管部门制定，仅具有一般行政管理效能，而不具备法律法规上的强制力和约束力。因此，需要研究出台综合性的《城市应对突发事件管理办法》，并经过省市级人大会议讨论通过的地方性法规，推动应急管理工作走向法制化规范化。二是强化完善应急监测与预警机制。监测预警是应对突发事件的第一道防线，是实现政府从被动型应付突发事件向主导型防范突发事件转变的重要前提。要加强对各类突发事件发生、发展及衍生规律的研究，建立各类隐患的排查、登记、评估、监控制度，建立突发事件监测预警信息网络,实现监测预警信息的共享共用和有效传递，切实提高综合监测和预警水平。三是强化完善应急预案管理机制。完善应急预案管理机制，是应对突发事件的第二道防线。修订完善应急预案。应急预案是突发事件处置工作的行动指南,是克服危机状态下非程序盲目决策的指导手册。预案分全局性总体预案和突发事件类型专项预案。调查发现，许多基层预案照抄照搬上级预案，原则性语言太多，具有针对性、实用性和可操作性规定措施太少，很多单位、企业预案早已陈旧过时。因此，市级应急主管部门，要统揽全局，组织各级政府和企事业单位进一步修订完善应急预案，加强对各级各类应急预案的指导、检查、审核和验收工作。强化预案实战演练。各级政府应急主管部门，要坚持应急预案与实战演练相结合，依据方案进行演练，根据演练完善方案的原则，从预防特、重大突发事件出发，重点抓好高风险地带、高危行业、企业的应急演练活动，特别要组织实施跨部门、跨行业、跨区域应急合成演练和学习观摩活动，创新合成应急演练方式，做好综合实战演练考核评估和总结，推动各种演练活动切实达到应对突发事件的实战要求。四是强化完善物资储备保障协同机制。强化完善应急基础设施和物资储备体系，是应对处置突发事件的重要物质保障，是应对突发事件的第三道防线。当前，各地虽然建立了一定的应急物资储备，但存在应急物资保障资金缺口、储备能力低、储备结构不合理、应急调配协调难等问题，这些问题直接影响到救援的质量和效率。因此，必须加大对应急储备资源的整合力度，建立应急物资统筹管理调度机制。首先，明确市级应急主管部门对应急物资使用的统一管理权、协调权和调度权。由市应急主管部门制定全市应急物资储备总体规划，将应急物资储备所需资金纳入年度财政预算。其次，明确各地区、各部门储备任务和管理责任，真正建立起市、区、县（市）、乡镇、街道三级储备体系。第三，建立完善应急物资储备统一管理档案和数据库，加强应急物资的信息化管理和资源优化配置。五是强化完善应急管理能力培训机制。应急专业知识是各级领导干部应对突发事件必备的基础能力。世界各国都高度重视领导干部应急管理知识的培训。俄罗斯联邦政府规定，紧急情况部等8个部门领导必须参加应急知识讲座，意大利、德国都有完善的应急专业培训体系。没有应急专业知识的领导，就容易在突发事件面前出现临阵恐慌、束手无策、顾此失彼、头脑发热和粗暴命令瞎指挥的状态，从而丧失处置最佳时机贻误全局。因此，市级应急主管部门要着眼提高各级领导干部应急管理能力，整合政府和社会教育资源，建立以政府为主、各社会科学研究机构和大专院校相配合支撑的应急能力培训体系和联动机制。重点加强对领导干部敏锐洞察能力、驾驭全局能力、应变快速反应能力、政策把握运用能力、思想疏导能力、事件善后能力和应急专业知识等方面的综合培训。

    三、立足现实、着眼长远，加强应急管理基础设施建设 

    近几年，各地政府加大了应急管理基础设施建设，但在欠发达地区，有限的财力物力在一定程度上制约了应急管理基础设施建设步伐，应急基础设施总体依然比较薄弱，对于人口避难场所需求，还有很大缺口，应急管理现代化、信息化、网络化软硬件装备还比较落后，应急物资储备能力相对不足。为此，要立足现实、着眼长远，有计划、有步骤地加快市级应急基础设施建设。一是从防灾防恐现实需要出发、着眼未来战争特点，加快建立避难疏散空间体系。二是加强对现有防空基础设施的利用改造，建立完善防空避难设施平时演练和战时使用启动程序机制。三是加强公共场所娱乐、休闲、避难一体化、多功能基础设施改造。四是加强应急管理信息化网络基础设施建设，重点强化应急主管部门、应急指挥平台、指挥中心的信息装备建设，增强城市应对突发事件的程序启动快速反应能力。五是建立政府为主、社会各方助力、全民参与共建的应急基础设施建设投资体制。